La imperiosa necesidad de renovación del sistema portuario venezolano

Gabriel G. Marcano G. Abogado con Magíster en Derecho Marítimo

El sistema portuario venezolano le urge una modernización en su organización para poder enfrentar los nuevos desafíos que se les presenta, tomando en consideración las nuevas oportunidades que se avecinan.

Las potencialidades que tiene Venezuela por su posición geográfica y geopolítica le generan una ventaja con los demás países latinoamericanos. Sin embargo, el sistema portuario nacional debe seguir ejemplos de otros modelos portuarios para implementarlo.

Introducción

El fortalecimiento económico de un país y su constante crecimiento va estrechamente ligado al buen funcionamiento de la economía marítima a través de un sistema portuario eficiente, que permita el desarrollo de la logística nacional como internacional y del comercio internacional.

Alrededor del ochenta por ciento (80%) del comercio internacional se transporta por mar y nuestra Venezuela tiene una inmensa potencialidad marítima como portuaria, gracias a una posición geográfica y geopolítica que le permitiría tomar protagonismo rápidamente en el sector del comercio y transporte marítimo.

Uno de los sectores que obligatoriamente el Gobierno debe considerar como política de Estado es en enfocarse en ampliar, desarrollar, mejorar y profundizar el sistema portuario nacional, debido que los puertos ayudan inmensamente al crecimiento de la economía local y regional (municipal y estadal) y además es la entrada al país de las mercancías que importamos y se exportarán, como también puerta de entrada de pasajeros a través de buques cruceros siendo la principal puerta al turismo regional.

Para lograr un crecimiento económico constante, fortalecer la economía nacional y apuntalarnos como una potencia marítimo-portuaria se debe imperiosamente renovar el enfoque de nuestro sistema portuario, para que de esta forma nuestros puertos se adapten a las necesidades actuales que el comercio, la logística y el transporte marítimo lo requiera y actualizarse a las nuevas tecnologías.

A su vez, con una profunda renovación del sistema portuario nacional enfocado en la mejor gerencia y administración de los puertos, nuestra Venezuela, por su capacidad marítima gracias a su posición geográfica puede convertirse en un excelente hub portuario del caribe.

Resulta necesario buscar un modelo ejemplar de un sistema portuario que nos pueda servir de ejemplo para la mejoría de nuestro sistema y aumentar la competitividad interna y externa (enfocada más en El Caribe).

El modelo que mejor puede tomarse como ejemplo de eficiencia, gerencia, logística, administración, competitividad y que ha permitido aumentar la economía local de la ciudad de donde están ubicados sus puertos es el sistema portuario español.

Además, siendo un país que tenemos estrechas relaciones históricas, sociales, culturales y de idiosincrasia nos resulta el más óptimo para optar ese modelo portuario para implementarlo al nuestro.

Realidad del Sistema Portuario Venezolano

En la actualidad el sistema portuario nacional está en un franco decaimiento y retroceso comparado con los demás países latinoamericanos, desperdiciando la inmensísima potencialidad que tiene Venezuela por su ubicación geográfica y geopolítica que le abre las puertas a tener un sistema portuario de gran envergadura para la región caribeña.

Al encontrarse centralizado nuestro sistema portuario se está prohibiendo la maravillosa oportunidad que puede ofrecer los puertos nacionales y el comercio marítimo nacional como internacional para el crecimiento económico de nuestra Venezuela y fortalecer otros sectores económicos como el comercio e industrial del país.

Con la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público de 1989[1] el Estado venezolano aspiraba mejorar la administración del país y la gerencia del Poder Público, permitiendo que las gobernaciones administrasen los puertos de uso comercial.

La descentralización tenía como fin una mejor eficiencia de los puertos, un buen manejo de la administración, conservación y los servicios portuarios como los servicios técnicos-náuticos, servicios al pasaje, servicios de manipulación y transporte de mercancías. Sin embargo, la política de Estado de descentralización del Poder Público Nacional no duró suficientemente en el tiempo, al entrar el nuevo milenio paulatinamente se volvió a centralizar el sistema portuario nacional como históricamente ha sido en nuestro país.

A un cuando la centralización del sistema portuario es una realidad latente, los expertos en la materia de nuestra doctrina maritimista nacional no han dejado en ofrecer y proponer soluciones para la mejoría de nuestros puertos, de su eficiencia y capacidad de recibimiento de buques, todo en pro de mejorar la calidad de vida de nuestros trabajadores portuarios y de las ciudades que las alberga.

El Dr. José Alfredo Sabatino Pizzolante es uno de los expertos en materia de derecho portuario de nuestro país, y ha sido uno de los proponentes en ofrecer una propuesta acorde a la realidad cultural, económica y social de nuestra Venezuela.

Una de sus propuestas es en su Tesis Final de Máster de la Universidad de Wales (1992) en donde desarrolla de manera exhaustiva un nuevo modelo de organización portuaria, especialmente en su capítulo cinco (V) en donde explica la dirección del camino que debe tomar un nuevo sistema portuario nacional, en base a la extinta Ley de Descentralización del año 1989.

El modelo de una nueva organización portuaria elaborada por el Dr. Sabatino aprovechando la política de descentralización que nacía en el año 1989 era una perfecta oportunidad para haber catapultado nuestro sistema portuario y haberlo convertido en un ejemplo a seguir en Latinoamérica.

Aunque lastimosamente esa oportunidad se desperdició…

Por otra parte, recientemente fue publicada en la Gaceta Oficial No. 6.710 Extraordinario, la Ley Orgánica de las Zonas Económicas Especiales (ZEE), la Ley señala que por ZEE se entiende “delimitación geográfica que cuenta con un régimen socioeconómico especial y extraordinario, en cuyas poligonales se desarrollan actividades económicas estratégicas previstas en esta Ley, en consonancia con los objetivos establecidos en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación.” Incluso, las primeras ZEE son las siguientes Paraguaná, en el estado Falcón; Puerto Cabello-Morón, en Carabobo; el estado La Guaira; la isla de Margarita, en Nueva Esparta, y la isla La Tortuga.

Como puede observarse son zonas caribeñas y portuarias.

Y es ahí la nueva oportunidad que tiene el sistema portuario nacional para modernizarse y optimizarse para ser un sector clave en la recuperación profunda de nuestra economía y apoyar al crecimiento económico de otros sectores económicos del país, como el comercio, industrial, bienes y servicios.

De manera que, se analizará brevemente la realidad actual del sistema portuario nacional para luego compararla con el modelo español portuario como un modelo a seguir para implementar en esta nueva luz de un posible crecimiento económico.

• Régimen jurídico marítimo-portuario venezolano

En Venezuela el régimen jurídico que regula y normatiza todo lo concerniente al ámbito marítimo y portuario está contenida en diversas leyes, enfocadas en reglar las diferentes áreas del Derecho Marítimo.

Las leyes que forman parte del ámbito marítimo y portuario nacional son las siguientes:

• Ley General de Marina y Actividades Conexas.
• Ley General de Puertos.
• Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos.
• Ley de Comercio Marítimo.
• Ley Orgánica de Aduanas.
• Ley de Tasas Portuarias.
• Ley de Canalización y Mantenimiento de las vías de Navegación.

El objeto de las leyes:

• Ley General de Marina y Actividades Conexas

Artículo 1: “La presente Ley tiene por objeto regular el ejercicio de la autoridad acuática en lo concerniente al régimen administrativo de la navegación y de la Gente de Mar, lo pertinente a los buques de bandera nacional en aguas internacionales o jurisdicción de otros Estados, estableciendo los principios fundamentales de constitución, funcionamiento, fortalecimiento y desarrollo de la marina mercante y de las actividades conexas”.

• Ley General de Puertos

Artículo 1: “Esta Ley tiene por objeto establecer los principios rectores que conforman el régimen de los puertos de la República y su infraestructura, garantizando la debida coordinación entre las competencias del Poder Nacional y el Poder Estadal, a los fines de conformar un Sistema Portuario Nacional moderno y eficiente, así como establecer las disposiciones conforme a las cuales deberá elaborarse el Plan Nacional de Desarrollo Portuario, en concordancia con los lineamientos de los planes de la Nación que le sean aplicables”.

• Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos

Artículo 1: “Este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica tiene por objeto regular el ejercicio de la soberanía, jurisdicción y control en los espacios acuáticos, conforme al derecho interno e internacional, así como regular y controlar la administración de los espacios acuáticos, insulares y portuarios de la República Bolivariana de Venezuela”.

• Ley de Comercio Marítimo

Artículo 1:” Esta Ley tiene por objeto regular las relaciones jurídicas que se originan en el comercio marítimo y en la navegación por agua”.

• Ley Orgánica de Aduanas

Artículo 1: “Los derechos y obligaciones de carácter aduanero y las relaciones ¡jurídicas derivadas de ellos, se regirán por las disposiciones de este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, y su Reglamento, así como por las normas de naturaleza aduanera contenidas en los Tratados y Convenios Internacionales suscritos y ratificados por la República, en las obligaciones comunitarias y en otros instrumentos jurídicos vigentes, relacionados con la materia…”

• Ley de Tasas Portuarias

Artículo 1: “El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto establecer y regular las tasas a las cuáles estarán sujetas las actividades realizadas por personas naturales o jurídicas en los puertos públicos de uso público administrados por el Poder Público Nacional”.

• Ley de Canalización y Mantenimiento de las Vías de Navegación.

Artículo 1: “El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, tiene por objeto regular las actividades relacionadas con el desarrollo, conservación, inspección, administración, canalización y mantenimiento de navegación, conforme a la planificación centralizada”.

• Administración nacional del Sistema Marítimo-Portuaria

En nuestra Venezuela está centralizado del sistema marítimo y portuario, la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos nos señala en su artículo 72 que el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos (INEA) es el ente que ejerce la Autoridad Acuática Nacional, gestiona las políticas que dicte el órgano rector (Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de transporte acuático) y además ejerce la administración acuática,  el artículo 73.4 ejusdem nos señala las competencias del INEA y el artículo 74 ejusdem nos señala el alcance que tiene el ejercicio de la administración acuática. El INEA ejerce sus funciones que la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos, Ley General de Puertos y la Ley General de Marina y Actividades Conexas le imponen. El ejercicio de sus funciones se lleva a cabo a través de diecisiete (17) Capitanías de Puerto: Amazonas, Apure, Ciudad Bolívar, Ciudad Guayana, Delta Amacuro, Güiria, Carúpano, Pampatar, Puerto Sucre, Puerto La Cruz, Carenero, La Guaira, Puerto Cabello, La Ceiba, Maracaibo, Las Piedras, La Vela de Coro.

Las aguas jurisdiccionales del Estado y las costas están dividas en las capitanías de puerto en donde se ejerce la administración marítima de la República por parte del Ejecutivo Nacional a través del INEA.

Entre las competencias observamos que la ley nos señala que ejerce la “ejecución de la política naviera y portuaria del órgano rector, el control de la navegación y del transporte acuático[1]” (subrayado puesto por el autor).

Sin embargo, al estar el sistema portuario venezolano centralizado, genera que más control y dominio se quiera tener sobre el sector, como por ejemplo la creación de Bolivariana de Puertos, Sociedad Anónima (Bolipuertos, S.A) que llega a iniciar una problemática en la ineficiencia y optimización de los puertos nacionales, sino incluso puede confundirse las obligaciones y responsabilidades de los entes.

Con el nacimiento de Bolipuertos puede contrariar el artículo 73.4 de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos. En suma, se vuelve muy complicado una eficiente y correcto manejo del sistema portuario nacional, aunque se tenga las mejores intenciones.

Los puertos nacionales se dividen en: según su propiedad, según su destinación, según su función y según su interés[1].

• Los puertos según su propiedad se clasifican en públicos o privados.
• Según su destinación pueden ser de uso público o privado.
• Según su función pueden ser: comerciales, pesqueros, militares, deportivos o de investigación científica.
• Según su interés se dividen en interés general o local.

Con la existencia del INEA y de BOLIPUERTOS S.A genera como consecuencia lo que podría interpretarse como una duplicación de Autoridades Portuarias, complicando todavía más el manejo, gestión y administración del Sistema Portuario Nacional. Situación que exige la necesidad de aclarar este punto para que los operadores jurídicos y miembros de la comunidad portuaria y marítima del país puedan saber quién dictará las directrices.

Esta problemática de nuestro sistema portuario viene denunciándose con base a una reflexión por miembros de la AVDM como el Dr. Sabatino con motivo de los diez años de vigencia de la Ley General de Puertos, mediante los artículos titulados “Descentralización y Reversión de Competencias en la Ley General de Puertos” y “Aspectos Regulatorios en la Ley General de Puertos”.

La Ley General de Puertos no es más que un cascarón vacío para el objetivo y fin por el cual fue discutido, redactado y promulgado, la facilidad de reversión de competencias se traduce como una inseguridad jurídica debido que viola el artículo 164.10 constitucional, la contradicción de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia[2] cambiando radicalmente su criterio sobre la naturaleza de la “competencia” que tienen los Estados tiene sobre los puertos de uso comercial.

Hasta que no se aclare lo que parece una duplicación de autoridades portuarias (Inea o Bolipuertos) nuestro Sistema Portuario Nacional no va a estar a la altura de las exigencias que el transporte marítimo y el comercio mundial lo demanda.

Sistema Portuario Español

La decisión de la escogencia del sistema portuario español como un modelo exitoso que nuestro país debería optar por implementar a nuestro sistema portuario, se debe no solo por su evidente éxito, sino porque España es un Estado que tiene con Venezuela inmensas relaciones históricas, culturales, económicas, sociales, una idiosincrasia similar y por consiguiente el país que más afín a nosotros tiene y que puede su modelo portuario funcionar en Venezuela.

Grandes referentes del derecho marítimo y portuario de nuestro país como el Dr. José Alfredo Sabatino Pizzolante, realizó una extensa investigación jurídica para su Tesis Final de Maestría en la Universidad de Wales, Reino Unido, un nuevo modelo de organización portuaria para Venezuela basándose en el éxito del sistema portuario español. Investigación motivada por la Ley de Descentralización del año 1989.

Se desarrollará el sistema portuario español como funciona y su organización en la actualidad, de esta forma podremos obtener un marco no solo referencial sino captar el éxito español y comprender por qué es un modelo que debemos seguir y tomar como ejemplo en nuestra Venezuela.

Organización del sistema portuario español

El artículo 2 de la TRLPEMM nos señala el concepto de puerto y sus requisitos, la ley establece que son puertos “al conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situado en la ribera de la mar o de las rías, reúna condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario, y sea autorizado para el desarrollo de estas actividades por la Administración competente[5]”

El artículo 3 de la TRLPEMM nos señala la clasificación de los puertos, en comercial o no comercial, estableciendo que los puertos comerciales son aquellos “Son puertos comerciales los que en razón a las características de su tráfico reúnen condiciones técnicas, de seguridad y de control administrativo para que en ellos se realicen actividades comerciales portuarias, entendiendo por tales las operaciones de estiba, desestiba, carga, descarga, transbordo y almacenamiento de mercancías de cualquier tipo, en volumen o forma de presentación que justifiquen la utilización de medios mecánicos o instalaciones especializadas[6]”

Y son puertos no comerciales según lo indica la ley:

• Los puertos pesqueros.
• Los destinados a proporcionar abrigo suficiente a las embarcaciones en caso de temporal.
• Los que estén destinados para ser utilizados exclusiva o principalmente por embarcaciones deportivas o de recreo.
• Aquellos en los que se establezca una combinación de los usos a que se refieren los apartados anteriores.

Los puertos de interés general lo encontramos en el artículo 4 TRLPEMM donde se nos indica:

• Los criterios de clasificación.
• Inclusión de las dársenas deportivas y pesqueras.
• Segregación en virtud del artículo 3 TRLPEMM.
• Organización Instrumental del Sistema Portuario español

Puertos estatales: Competencia plena y exclusiva del Estado. Existencia de funciones legislativas y de ejecución. Además, competencia por parte del Consejo de Ministros y del Ministerio de Fomento.

Autoridades Portuarias[7]: La gestión de los puertos de su competencia en régimen de autonomía.

Puertos del Estado[8]: La coordinación y control de eficacia del sistema.

• Régimen de planificación de los puertos de interés general
• Marco Estratégico del sistema portuario de interés general.
• Plan Estratégico de la Autoridad Portuaria.
• Plan Director de infraestructuras del Puerto.
• Plan de Empresa.

Del Dominio Público Portuario Estatal Español[14]

• Régimen jurídico:

Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y supletoriamente por la legislación de costas.

De la Prestación de Servicios

¿Cuál es la misión de los puertos españoles? Los puertos españoles al ser autónomo y regirse bajo su propia autoridad portuaria la misión general es contribuir a la competitividad de sus clientes a través de la prestación de servicios y de esta forma contribuir al crecimiento económico de su localidad.

• Liberalización de los servicios.
• Principio de libre competencia y libre acceso.
• Clasificación:
• Servicios generales.
• Servicios portuarios.
• Servicios comerciales y otras actividades
• Servicios de señalización marítima.

La prestación la otorga directamente la Autoridad Portuaria del puerto, sin perjuicio de ser encomendados a terceros cuando no impliquen ejercicio de la autoridad.

El Régimen Económico de los Puertos de Interés General

Principios y objetivos generales:

• Autonomía de gestión económico-financiera.
• Autofinanciación del sistema portuario
• Fomento de la participación de la iniciativa privada.
• Solidaridad entre los organismos portuarios.
• Competencia entre los puertos de interés general.

Posibilidades y futuro del sistema portuario nacional

El éxito del sistema portuario español está basado en la autonomía de los puertos, en tener su propia autoridad portuaria quien no solo administra, gerencia y controla el puerto, sino que también es quien decide el modelo de negocio que sea más sustentable para el puerto y competir con los puertos cercanos a él.

La privatización de los servicios portuarios, la descentralización de los puertos mediante la división de puertos estatales y autonómicos, subdividiéndose en la clasificación de puertos de interés general y no interés general.

Una perfecta coordinación y apoyo del sector privado y público para el sustento del puerto, su competitividad y rentabilidad económica, que logra impactar a las comunidades y poblados o ciudades que están a su alrededor, mejorando la calidad de vida de sus habitantes.

Puede verse como una privatización de los puertos, (aunque no es realmente una privatización), la administración pública al otorgar autonomía y libertad gerencial-administrativa a los puertos como también la posibilidad y el derecho de ceder a través de licencias y concesiones a empresas privadas para prestar servicios portuarios, se está confiando en el sector privado para el desarrollo portuario y económico del país.

Permite que las Comunidades Autónomas tengan competencias sobre ciertos tipos de puertos, además, vale acotar que la autoridad portuaria es escogida en consenso con el Gobierno central.

Hay una sinergia entre el Gobierno central, los Gobiernos autonómicos y el sector privado para garantizar el buen funcionamiento y eficiencia de los puertos españoles.

Venezuela puede verse en ese espejo para adaptarlo a la realidad nacional portuaria, planificando la visión portuaria que desea tener a mediano y largo plazo, como también la influencia marítima que quiere tener en la región, aprovechando su ubicación geográfica y posición geopolítica.

Por otro lado, Venezuela al ser un país energético con grandes reservas de petróleo y gas, puede instalar este modelo español y adaptarlo para el éxito de los puertos de PDVSA y de las ZEE.

El futuro del sistema portuario venezolano está en manos de nosotros, de las autoridades gubernamentales, de una voluntad política y visión de futuro con respecto a qué influencia y participación no sólo en lo portuario sino también en el transporte marítimo quiere tener en Latinoamérica.

Por último, reformar la Ley General de Puertos para que pueda cumplir con las exigencias y necesidades del nuevo sistema portuario nacional, como también para el éxito de las nuevas ZEE.

[1] Gaceta Oficial Nº 39.140 de 17 de marzo 2009. Ley General de Puertos.

[2] Sentencia de la Sala Constitucional de fecha 19/12/2006 y 15/4/2008

[3] Las comunidades Autónomas son el equivalente a los estados en Venezuela, siendo España un país federal.

[4] El Estatuto de Autonomía es la constitución de las comunidades autonómas.

[5] «BOE» (Boletín Oficial del Estado) núm. 253, de 20 de octubre de 2011. Ministerio de Fomento. Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

[6] Id.

[7] La autoridad portuaria de cada puerto se maneja autónomamente, gestiona, administra y dirige el puerto.

[8] Puede verse como el equivalente de Bolivariana de Puertos. S.A

[9] «BOE» núm. 284, de 27/11/2003.  Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

[10] «BOE» núm. 90, de 15/04/1997. Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de Administración del Estado.

[11] «BOE» núm. 313, de 31 de diciembre de 1998. Ley 48/1998, de 30 de diciembre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y las telecomunicaciones, por la que se incorporan al ordenamiento jurídico español las Directivas 93/38/CEE y 92/13/CEE

[12] «BOE» núm. 261, de 31/10/2007. Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales.

[13] «BOE» núm. 312, de 30 de diciembre de 1997. Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de modificación de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante

[14] Un tema largo para desarrollar y explicar que por temas de normativas de publicación no es posible, en este sentido expondré lo básico para que brinde una idea al lector.

El Autor Gabriel G. Marcano Goncalves

Profesional con alto interés en el Derecho Marítimo Internacional como en el Negocio Marítimo, la mediación, asesoramiento jurídico en el área marítima, resolución de conflictos. Universidad Internacional de la Rioja (UNIR). Grado en Derecho, último año del grado. Máster en Arbitraje Internacional (2022-2024), Universidad Pontificia Comillas e Instituto Marítimo Español. Master en Negocio y Derecho Marítimo, Universidad Metropolitana, Caracas. Abogado y Licenciado en Estudios Liberales. Diplomado en Estudios Internacionales en la Universidad Metropolitana. Diplomado en Generalidades del Derecho Marítimo UPEL-ENCI. -Diplomado Derecho Marítimo Internacional UPEL-ENCI. Diplomado Experto en Comercio Internacional Cámara de Comercio Internacional España. Diplomado en Liderazgo, Universidad Marconi, Florida, Estados Unidos. Curso de Arbitraje Internacional y Litigio Internacional en la Universidad Internacional de la Florida (FIU), Estados Unidos. Curso de Coursera por la Universidad Austral, Argentina: El Abogado del Futuro LegalTech y la Transformación Digital del Derecho.